'가설건축물'이란 말 그대로 해석해보면 '임시[假]로 설치[設]한 건축물'이라는 의미로, 서커스단이 설치했던 텐트나 엑스포에서 보았던 건물들을 예로 들 수 있습니다. 

01. 가설건축물(Temporary Buildings)

1. 서커스 텐트 <출처: (CC BY-SA) Andrew Dunn@Wikimedia Commons>

2. 르, 코르뷔지에, 1958년 브뤼셀 만국박람회 필립관(Philips Pavilion) <출처: (CC BY-SA) Wouter Hagens@Wikimedia Commons>

가설건축물은 왜 건축물과 구분하여 규정하고 있는 것일까요? '건축물'을 정의하는 3대 기본개념 요소에서 살펴보면(※'건축법에서 규정하는 건축물이란?' 참고) '건축물'은 공적이어야 하고, 토지에 정착하여야 하며, 지붕이 있어야 한다는 모든 조건을 갖추어야 합니다. 그런데 건축물 중에서 토지의 정착성에 의심이 가는 건축물들이 있어 이를 규정한 것이 가설건축물입니다. 이로써 가설건축물을 건축물과 비교하여 '토지에 정착하지 않는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것으로서 「건축법」상 건축물이 아니다'로 개념을 정의할 수 있습니다. 

1. 토지에 정착하는 '건축물' Ⓒ이재인

2. '건축물' 개념요소 중 토지의 정착성만 없는 '가설건축물' Ⓒ이재인

'가설건축물'은 「건축법」에서 관리하는 물체 중 하나입니다. 「건축법」에서 관리하는 물체를 다시 정리해보면 첫 번째는 건축물, 두 번째는 공작물, 세 번째는 가설건축물입니다(※건축물과 공작물에 대한 설명은 '건축법에서 규정하는 건축물이란?' 참고). 이외에 '한옥'과 '고층건축물' 등이 있는데, '한옥' 등의 경우는 '건축물'의 개념요건을 모두 갖춘 '건축물'입니다. 이들을 「건축법」에서 별도로 규정하는 이유는 추후 살펴볼 필요가 있습니다. 

「건축법」적용대상 물체의 범위 Ⓒ이재인

정착성이 의심 가는 건축물이란 무엇인지 예를 들어 살펴봅시다. 서커스 텐트의 경우를 보면 공작물이고 지붕은 있으나 토지에 정착하였다기보다는 말뚝을 박아 일시적으로 땅에 고정하고 있습니다. 많은 사람들이 관람을 하는 공간이므로 안전을 관리할 필요성이 있는 구조물인 것입니다. 

다른 관점에서 '건축물'과 '가설건축물을 비교해 보자면, '가설건축물'은 문자 해석상 '임시성'이라는 개념을 내포합니다. 때문에 「건축법」에서는 신고 대상 가설건축물의 경우 '일시'(「건축법 시행령」제15조 제5항 제1호) 혹은 '임시'(「건축법 시행령」제15조 제5항 제7호 내지 8호)라는 용어를 사용하고 있습니다. 

예를 들어, 건축허가의 경우는 일반적으로 허가를 받은 날부터 1년 이내에 공사에 착수하지 않는 경우는 허가가 취소되며, 정당한 사유가 있다고 인정되면 1년의 범위에서 공사의 착수기간을 연장할 수 있습니다(「건축법」제11조 제7항). 그러므로 허가를 받고 나면 최대 2년 이내에 착공을 하지 않으면 허가를 취소한다는 실효성 있는 기한을 규정해 두고 있습니다. 이에 비해 '가설건축물'의 '임시성' 개념은 상당히 소극적이라 할 수 있습니다.

예를 들어, '조립식 경량구조로 된 외벽이 없는 임시 자동차 차고' 라는 조항의 경우 임시 자동차 차고는 그 임시 사용기간이 얼마인지가 불명확합니다. 따라서 '임시성' 개념에 의한 '존치기간'이 '건축물'과 '가설건축물'을 구별하는 기준인가에 관하여는 논란의 여지가 있습니다. 

02. 신고대상 가설건축물

「건축법」에서는 가설건축물을 신고 대상과 허가 대상으로 구분하여 관리하고 있습니다. 이 때 신고 대상 가설건축물은 '재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등'으로 시행령에서 15가지와 이에 더하여 조례에서 별도로 규정하도록 하고 있습니다. 

1. 재해가 발생한 구역 또는 그 인접구역으로서 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장이 지정하는 구역에서 일시사용을 위하여 건축하는 것

2.특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장이 도시미관이나 교통소통에 지장이 없다고 인정하는 가설흥행장, 가설전람회장, 농·수·축산물 직거래용 가설점포, 그 밖에 이와 비슷한 것

3. 공사에 필요한 규모의 공사용 가설건축물 및 공작물

4. 전시를 위한 견본주택이나 그 밖에 이와 비슷한 것

5. 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장이 도로변 등의 미관정비를 위하여 지정·공고하는 구역에서 축조하는 가설점포(물건 등의 판매를 목적으로 하는 것을 말한다)로서 안전·방화 및 위생에 지장이 없는 것

6. 조립식 구조로 된 경비용으로 쓰는 가설건축물로서 연면적이 10㎡ 이하인 것

7. 조립식 경량구조로 된 외벽이 없는 임시 자동차 차고

8. 컨테이너 또는 이와 비슷한 것으로 된 가설건축물로서 임시사무실·임시창고 또는 임시숙소로 사용되는 것(건축물의 옥상에 축조하는 것은 제외한다. 다만, 2009년 7월 1일부터 2015년 6월 30일까지 및 2016년 7월 1일부터 2019년 6월 30일까지 공장의 옥상에 축조하는 것은 포함한다)

9. 도시지역 중 주거지역·상업지역 또는 공업지역에 설치하는 농업·어업용 비닐하우스로서 연면적이 100㎡ 이상인 것

10. 연면적이 100㎡ 이상인 간이축사용, 가축분뇨처리용, 가축운동용, 가축의 비가림용 비닐하우스 또는 천막(벽 또는 지붕이 합성수지 재질로 된 것과 지붕 면적의 2분의 1 이하가 합성강판으로 된 것을 포함한다)구조 건축물

11. 농업·어업용 고정식 온실

12. 창고용, 간이포장용, 간이수선작업용 등으로 쓰기 위하여 공장에 설치하는 천막, 그 밖에 이와 비슷한 것

13. 유원지, 종합휴양업 사업지역 등에서 한시적인 관광·문화행사 등을 목적으로 천막 또는 경량구조로 설치하는 것

14.「관광진흥법」제2조 제11호에 따른 관광특구에 설치하는 야외전시시설 및 촬영시설

15. 그 밖에 제1호부터 제14호까지의 규정에 해당하는 것과 비슷한 것으로서 건축조례로 정하는 건축물

<「건축법 시행령」 제15조 제5항>

1. 도로변 등 미관정비를 위해 물건 등의 판매를 목적으로 하는 가설점포로 New Zealand Christchurch의 Re:START City Mall 사례

<출처: (CC BY) Pear285@Wikimedia Commons>

2. 콜롬보 거리에서 서쪽으로 본 Re:START City Mall <출처: (CC BY-SA) Paul & Rebecca (Flickr: cashel from colombo)@Wikimedia Commons>

03. 도시계획시설(예정)부지에서의 허가대상 가설건축물

원칙적으로 도시계획시설의 설치 장소로 결정된 부지의 경우는 그 어떤 개발 행위도 할 수 없습니다(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제64조 제1항, 이하, 약칭 국토계획법으로 부르기로 합니다). 때문에 토지의 소유자는 재산권 행사에 제한을 받습니다. 도시계획시설의 설치가 공공복리를 증진시키고 국민 삶의 질을 향상시키는 것을 목적하는 '토지공개념'의 발로라 할지라도 도시계획시설 결정이 고시 되었음에도 예산의 문제 등으로 시설의 설치에 관한 사업 시행이 10년 이상 장기간 미뤄지는 일이 생길 수 있습니다.

설명했듯이 10년 이상 장기 미집행 되었다 하더라도 원칙적으로는 도시계획시설사업이 시행될 때까지 토지 소유자는 소유권 행사를 할 수 없습니다. 그러나 이것은 토지 소유권자에게 지나친 제한이라고 국토계획법은 판단하고, 도시계획시설 결정의 고시일부터 2년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 사업이 시행되지 아니한 경우 등에 한하여 개발 행위를 허가해 주고 있습니다. 

건축구조가 철근콘크리트조 또는 철골철근콘크리트조가 아니라면 공원 조성 예정부지 안에 가설건축물로 허가받은 학교건축도 가능하다. 사례는 미국 신시내티에 위치한 철골조 학교 <출처: Wikimedia Commons> [네이버 지식백과]

가설건축물 - 허가대상 및 신고대상 가설건축물 (그림으로 이해하는 건축법, Ⓒ이재인 

바로 이런 상황에서 건축되는 것을 「건축법」에서는 가설건축물의 범주에 포함시키고 있는 것입니다. 다시 말해, 이 때의 가설건축물은 토지에 정착성이 없는 가설건축물이 아니라, 단지 부지가 도시계획시설 예정부지일 뿐 「건축법」상 건축물입니다. 예를 들면, 도시에 공원을 만들기로 했는데 공원조성 사업이 시행되지 않는다면, 그 땅에 공공청사, 학교, 문화시설을 지을 수 있는데, 이를 「건축법」에서는 허가 대상 가설건축물이라 부른다는 것입니다. 실제로 이런 건물을 가설건축물로 볼 사람들이 있을까 싶지만 말입니다. 

또한, 허가 대상 가설건축물의 요건을 보면 가설건축물이라는 개념을 구현하기 위해 존치기간을 3년으로 규정하고 있습니다. 그러나 '도시·군 계획사업이 시행될 때까지 그 기간을 연장할 수 있다'는 단서 조항이 시사하듯이 그 기한을 3년으로 한정하고 있다고는 말할 수 없습니다. (건축법에서 건축물과 가설건축물을 구분할 수 있는 부분은 가설건축물이 건축물과 달리 토지의 정착성이 모호하다는 점(신고 대상 가설건축물)과 토지에 점유하는 기간이 한시적이라는 도시계획법의 공익이라는 측면에 있습니다.)

1. 철근콘크리트조 또는 철골철근콘크리트조가 아닐 것

2. 존치기간은 3년 이내일 것. 다만, 도시·군계획사업이 시행될 때까지 그 기간을 연장할 수 있다.

3. 전기·수도·가스 등 새로운 간선 공급설비의 설치를 필요로 하지 아니할 것

4. 공동주택·판매시설·운수시설 등으로서 분양을 목적으로 건축하는 건축물이 아닐 것

<「건축법 시행령」 제15조 제1항>

04. 가설건축물 규정의 연혁

• 조선시가지계획령 시행규칙 <출처: 서울역사박물관, 광화문 사라지고, 조선총독부 우뚝서니, 6쪽>

이러한 가설건축물인 듯 가설건축물 아닌 가설건축물이 규정된 것은 규정의 연혁에서 그 연유를 찾을 수 있습니다. 우리나라의 근대적 형태의 건축법 모태는 1934년도에 제정된 '조선시가지계획령'이며, 조선시가지계획령은 일본의 시가지건축물법과 도시계획법을 혼합하여 제정되었습니다. 시가지계획령은 우리나라 해방 후 17년간 우리의 도시와 건축을 관리하는 수단이었으며, 1962년 입법 후 「건축법」과 「도시설계법」으로 분화되었습니다. 

1962년 이전의 가설건축물 규정은 '도시계획시설부지내'(특히 도로의 경역내(境域內))에서만 규정되었으며, 건축허가 대상이었습니다(조선시가지계획령시행규칙 제41조). 이후 「건축법」이 제정되면서 도시계획시설부지내의 범위를 도로뿐 아니라 광장 또는 공원예정지로 확대하면서 가설건축물에 대한 건축허가에 대해서도 그 규정을 별도로 마련하였습니다(1962.6.20.법률 제984호).

이후 1964년에는 「건축법 시행령」을 개정하여 공사용 창고 및 현장사무소 또는 서커스용 건축물 기타 임시적인 가설건축물의 축조에 대하여 신고하는 규정이 마련되었습니다(시행령 제23조 제3항 1964.5.21. 대통령령 제 1809호). 1972년에는 이를 받아들여 「건축법」을 개정하고 구체화하였습니다. 이러한 규정의 변천은 2가지 이슈로 생각해 볼 필요가 있습니다. 

일반적인 법의 위계로 보자면 법에서 규정된 내용이 시행령이나 시행규칙에서 구체화되는 것이 일반적입니다. 그러나 가설건축물 규정(신고 대상)은 시행령에서 먼저 규정되었습니다. 가설건축물의 규정 모태가 '도시계획시설부지내'의 건축물 허가에서 출발하였다는 점이며, 이러한 규정이 현재까지 이어져오고 있습니다.

05. 건축자유의 입장으로 본 가설건축물의 규정

법의 체계와 내용으로 볼 때 모든 법률은 헌법에 규정된 내용에 입각해서 규정됩니다. 내용 측면에서 헌법은 국민의 권리와 자유를 규정하고 있으며, 그 구체적인 내용과 한계를 규정하고 있는 각각의 법률은 자유의지 제한을 최소한으로 해야 할 뿐 아니라 법에 명시가 되어 있지 않은 모든 것들은 원칙적으로 자유롭게 허용된다고 해석됩니다. 이러한 전제는「건축법」도 예외일 수는 없어서 「건축법」에 규정되지 않는 한 건축자유입니다.

이런 전제적 이해를 바탕으로 「건축법」에 규정되어 있는 신고대상 가설건축물 규정 조항을 해석해봅시다. '도시지역 중 주거지역·상업지역 또는 공업지역에 설치하는 농업·어업용 비닐하우스로서 연면적이 100㎡ 이상인 것'(「건축법 시행령」 제15조 제5항 제9호)이라는 규정은, 연면적이 100㎡ 이상인 비닐하우스는 신고를 해야만 축조할 수 있으나 100㎡ 미만은 어떠한 행정행위 없이 자유롭게 축조할 수 있다는 의미인 것입니다. 

같은 논지로 '조립식 구조로 된 경비용으로 쓰는 가설건축물로서 연면적이 10㎡ 이하인 것(「건축법 시행령」제15조 제5항 제6호)'이라는 조항은, 연면적이 10㎡ 이하는 신고를 해야 하고, 연면적 10㎡ 이상은 자유롭게 건축할 수 있다는 의미로 해석할 수 있습니다. 여기까지 읽어보셨다면 이상한 점을 눈치채셨을 것입니다. 오히려 면적이 큰 것은 자유롭게 축조하고, 작은 규모의 것은 '신고'를 하라? 과연 그러한 취지로 법문을 만들었을까요?

만약 여러분이 건축직 공무원인데 민원인이 10㎡를 초과한 조립식 구조로 된 경비용 가설건축물에 대한 신고 서류를 접수하였다면 어떻게 처리하시겠습니까? '그냥 신고 접수 받으면 되는 것 아닌가?' 라고 생각하실 수도 있을 것입니다. 하지만 정답은 "반려해야 한다" 입니다. 

그렇습니다. 법(시행령)을 만든 사람들은 아마도 '조립식 구조로 된 경비용 가설건축물은 10㎡를 초과해서는 짓지 말아주세요. 만약 접수하면 반려할 겁니다.' 라는 의미로 이 조항을 만들었을 겁니다. 만약 그 민원인이 10㎡ 이하의 조립식 구조로 된 가설건축물을 경비용이 아닌 용도로 사용하려 한다면 이 또한 반려 대상이 됩니다. 해석상으로 보면 10㎡를 초과한 경우나 규정 외의 용도는 규정범위 밖의 문제로 규제할 수 없는 자유범위입니다. 이런 관점에서 규정 내용은 앞뒤가 맞지 않는 조문이라 할 수 있습니다. 

이와 관련하여 가설건축물의 허가에 관한 규정을 살펴볼 필요가 있습니다. 건축물과 가설건축물의 건축허가 규정을 비교하여 보면, 건축물의 건축허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 설계도서를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다고 규정하고 있습니다(「건축법」제11조 제3항). 반면, 가설건축물의 허가 경우는 어떤 설계도서를 허가권자에게 제출하여야 하는지 등에 대해 규정되어 있지 않아서 묵시적으로 건축물에 준하는 허가형식과 절차를 따르고 있습니다. 이는 「건축법」에서도 허가 대상 가설건축물이 가설건축물이 아니라는 점을 인지하고 있다고 판단되는 지점입니다. 

가설건축물 규정의 비유 

그렇다면 「건축법」의 가설건축물에 대한 이러한 모순은 왜 발생한 걸까요? 비유하자면 그물을 쳐야 할 곳에 낚싯대를 드리워서 발생한 실수가 아닐까 싶습니다. 큰 바다에는 다양한 어종의 가설건축물이 있습니다. 이들을 가두리에서 관리하기 위해서는 우선 잡아야 하는데, 어종이 너무나 다양한 것입니다. 그래서 「건축법 시행령」이 택한 방식이 타겟팅 방식입니다. 가설건축물 중 표적대상을 좁혀서 집중적으로 공략하는 방식으로 낚시로 한 마리 한 마리 정확한 어종을 타겟팅하여 잡는 방법을 택한 것입니다.

예컨대, 조립식 구조라는 낚싯바늘, 경비용이란 낚싯줄, 10㎡ 이하라는 봉들을 세세하게 채비해 둔 것입니다. 그러나 안타깝게도 채비가 부조화스럽습니다. 과연 낚시가 잘 되겠습니까? 게다가 사회라는 바다는 너무나도 빠르게 새로운 가설건축물들이란 물고기들이 생겨납니다. 언제 어떻게 낚시로 잡아서 관리할 수 있을지 의문입니다. 

어부가 그물을 치는 것을 보면 어종이 움직이는 시간대나 움직이는 길목에 맞추어 칩니다. 물론 간혹 예상치 않은 물고기들이 잡힐 때도 있지만 그 때는 물고기를 놓아주면 됩니다. 급변하는 사회의 속도에 비해 법의 수용 속도는 느릴 수밖에 없습니다. 법은 낚시꾼이 아닌 어부의 마음으로 그물을 치듯 넓게 개념적으로 접근을 해야 하지 않을까 합니다. 「건축법」에서 '건축물'을 정의할 때 그물을 치듯 그 개념을 정의하고 나아가 새로운 건축물의 출현에 발맞추어 개념을 확장한 것과 같은 좋은 사례를 참고하면 좋을 것입니다. 

<글, 이미지 출처 : '그림으로 이해하는 건축법' >

본 내용은 2016년 기준으로 작성된 ‘그림으로 이해하는 건축법’의 내용을 수록한 것으로 법령 개정에 따라 일부 수정했음에도 일부 규정과 상이한 부분이 있을 수 있습니다. 각 법령 및 지침의 정확한 내용은 국가법령센터에서 다시 확인하시기 바랍니다. (http://www.law.go.kr) 또한 현황 법령에서 규정되어 있지 않은 부분에 있어서 유추해석 된 부분 등이 함께 수록되어 있음을 알려 드립니다.